Kommunale Verfassungsbeschwerde gegen das Grundsicherungsgesetz
- Konnexitätsprinzip endlich ins Grundgesetz

Ende Dezember 2003 haben 12 Landkreise und zwei kreisfreie Städte in Karlsruhe Verfassungsbeschwerde gegen das Grundsicherungsgesetz (GSiG) erhoben. Die CDU/CSU-Fraktion hat das Gesetz im Deutschen Bundestag abgelehnt und wiederholt seine Aufhebung gefordert. Die kommunalen Spitzenverbände haben das Gesetz einmütig kritisiert. Einige Städte, darunter Frankfurt a. M. und Mülheim/Ruhr haben im Sommer 2002 mit einem Umsetzungsboykott gedroht und damit eine heftige Kontroverse ausgelöst.

Grundzüge des GSiG

Mit den Zielen, die „verschämte Altersarmut“ zu bekämpfen und über 65 Jahre alte oder dauerhaft erwerbsgeminderte Menschen aus der Sozialhilfe heraus zu holen, hat die rot-grüne Bundesregierung die neue Sozialleistung „Grundsicherung“ zum 01. Januar 2003 eingeführt. Damit sollten auch Mehrfachanträge (Rente, Pflegekasse, Wohngeld, Unterhaltszahlung von Angehörigen, Sozialhilfe) auf eine Leistung konzentriert werden.

• Der Bund hat gesetzlich direkt auf die kommunale Ebene durchgegriffen und Landkreise und kreisfreie Städte zu Trägern der Grundsicherung bestimmt.
• Der Bund stellt den Länder jährlich 409 Mio. € über einen Transfermechanismus im Wohngeldgesetz zur Verfügung. Die Weiterleitung der Finanzmittel an die Aufgabenträger wurde bundesrechtlich nicht geregelt, sondern den Ländern überlassen und ist damit unsicher.
• Die Kommunen mussten eigene Grundsicherungsämter zusätzlich zu den Sozialämtern einrichten und personell und sachlich ausstatten.
• Die Rentenversicherungsträger haben an alle in Frage kommenden Personen Informationsschreiben über die Antragsmöglichkeit bei den kommunalen Ämtern verschickt.
• Ein höherer Bar- und Sparbetrag als bei der Sozialhilfe wird geschont.
• Es gibt keinen Rückgriff auf Kinder oder Eltern, wenn ihr Jahreseinkommen nicht 100.000 € übersteigt.

Praxiserfahrungen nach einem Jahr GSiG

Die Kommunen werden finanziell stark belastet. Eine überschlägige Schätzung der kommunalen Spitzenverbände geht von Kosten von etwa 1 Mrd. € aus. Die durch das GSiG verursachte kommunale Nettomehrbelastung (also eingesparte Sozialhilfe und Anteil an den 409 Mio. Bundesmitteln bereits eingerechnet) liegt allein bei den 14 klagenden Landkreisen und kreisfreien Städten bei 15 Mio. €.

Der weit überwiegende Teil der Anträge - durchschnittlich 80 % - erweist sich als unberechtigt, so dass erheblicher bürokratischer Aufwand ins Leere läuft und zahlreiche Antragsteller enttäuscht werden. Ein hoher Anteil der Anspruchsberechtigten erhält keine höheren Zahlungen als in der Sozialhilfe.

Ein hoher Anteil der Anspruchsberechtigten benötigt zusätzlich Sozialhilfe, weil einige Leistungen wie z. B. ein besonderer Ernährungszuschuss bei der Grundsicherung nicht berücksichtigt werden. Dadurch entsteht bürokratischer Zusatzaufwand. Das Ziel der Antragsvereinfachung und des Bürokratieabbaus wird verfehlt.

Ein hoher Anteil der über 65 Jahre alten Menschen besitzt trotz niedriger Rente höhere Sparbeträge als die vorgesehenen Schwellenwerte für das Schonvermögen, oft um Angehörige von Bestattungskosten zu entlasten. Viele werden auch deshalb von der Grundsicherung enttäuscht. Der Schutz vor Leistungsmissbrauch ist schwierig, weil die Berücksichtigung von Schonvermögen schwer zu kontrollieren ist.

Manche Kinder haben die Unterhaltszahlungen an ihre Eltern eingestellt, will diese jetzt Grundsicherung erhalten.

Anstatt Eigenverantwortung zu fördern ist ein falsches Signal gesetzt worden: Wer vorsorgt wird bestraft, denn auch wer nicht vorsorgt, wird versorgt.

Die kommunale Verfassungsbeschwerde

Das GSiG hebelt den im Grundgesetz normierten Grundsatz aus, dass die ausführenden Behörden durch die Länder bestimmt werden. Dadurch werden die landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen zur Finanzausstattung der Kommunen umgangen; wenn die Länder den Kommunen Aufgaben übertragen, sind sie dauerhaft zu entsprechender Finanzausstattung verpflichtet (Konnexitätsregelungen). Im Grundgesetz fehlt eine Konnexitätsregelung für den direkten Durchgriff des Bundes auf die Kommunen. Da die Länder im Bundesrat dem Bundesgesetz mit direkter Aufgabenübertragung an die Kommunen zugestimmt haben, entledigen sie sich ihrer eigenen Finanzierungspflicht gegenüber den Kommunen.

Das Bundesverfassungsgericht hat zwei Voraussetzungen für die Bestimmung der Kommunen als Aufgabenträger definiert:

1. Die unmittelbare bundesrechtliche Einschaltung der Kommunen in den Gesetzesvollzug muss eine „punktuelle Annexregelung“ zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung darstellen.
2. Diese Annexregelung muss für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen des Bundesgesetzes „notwendig“ sein.

Notwendig und zweckmäßig war diese bundesgesetzliche Regelung nicht. Es gab Alternativen. In der 13. Wahlperiode des Deutschen Bundestages und mit ihrem Beschluss vom 23. Juni 1999 wollte die Bundesregierung die soziale Grundsicherung den Rentenversicherungsträgern zuweisen. Diese Lösung war politisch nicht durchzusetzen. Durch die nachträgliche Ergänzung des § 4 GSiG um einen Vorbehalt für das Landesrecht (Absatz 3) hat der Bund eingeräumt, dass bundesgesetzliche und -einheitliche Bestimmung der Aufgabenträgerschaft nicht für einem wirksamen Gesetzesvollzug notwendig ist.

Die Regelung kann auch nicht als bloße „punktuelle Annexregelung“ gelten. Es geht um eine Leistung mit Kosten in Milliardenhöhe. Angesichts der demographischen Entwicklung und der Zunahme von „durchbrochenen Erwerbsbiographien“ ist mittel- und langfristig eine sehr dynamische Kostenentwicklung zu erwarten. Der Bund kann durch Änderungen in vorgelagerten Sozialleistungssystemen wie z. B. bei Absenken des Rentenniveaus zusätzlich Kosten auf die kommunale Ebene verlagern.

Die rot-grüne Bundesregierung hat mit diesem Gesetz gegen den Grundsatz „Wer bestellt, bezahlt“ verstoßen. Sie verlagert zusätzlichen Aufgaben und Kosten auf die Kommunen. Sie verschärft die kommunale Finanzkrise zu Lasten der Bürger und des Landes.

Ohne der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vorzugreifen ist die Verfassungsbeschwerde zu begrüßen. Sie verdeutlicht Defizite in der bundesstaatlichen Ordnung, die entscheidend zu der katastrophalen Entwicklung in den kommunalen Haushalten beitragen. Die Verlagerung von Aufgaben und Kosten auf die Kommunen ohne entsprechende Finanzierung muss beendet werden. Das Konnexitätsprinzip als Verursacherprinzip („Wer bestellt, bezahlt“) muss endlich im Grundgesetz verankert werden.